02 mrt Fair play vergunnen van zonneparken is het devies!
Gemeenten stellen steeds vaker beleidsregels vast voor het vergunnen van zonneparken. Daarbij komt het voor dat initiatieven om zonneparken te realiseren met elkaar moeten concurreren. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in twee uitspraken van 16 februari 2022 aangegeven dat daarbij alle aanvragen om zonneparken te realiseren objectief en op een gelijke wijze beoordeeld moeten worden.
De kwestie
Het college van B en W van de gemeente Drimmelen heeft in 2019 besloten om een vergunning te verlenen aan Zonnepark De Bergen in Terheijden en vier andere aanvragen af te wijzen voor zonneparken in Wagenberg, Hooge Zwaluwe en Lage Zwaluwe. Hierbij heeft de gemeente een beleidskader gehanteerd genaamd “Beleidskader grootschalige zonnevelden” dat 28 september 2018 in werking is getreden.
Het beleidskader bevat voor de beoordeling van aanvragen om een omgevingsvergunning voor grootschalige zonenvelden drie leidende principes: i) een project moet maatschappelijke meerwaarde hebben, ii) een project moet landschappelijke kwaliteitsverbetering met zich meebrengen en iii) er moet een leerdoel mee worden gediend. Ook omvat het Beleidskader uitgangspunten voor de afweging van locaties.
Het bewuste beleidskader is in februari 2019 gewijzigd. Hierbij is het maximaal aantal hectare aan zonnevelden tot 1 januari 2021 aangepast van 150 naar 10 hectare. Reden voor deze wijziging was dat er veel aanvragen voor zonneparken op verschillende locaties waren gedaan. De gemeente was hierdoor kennelijk onaangenaam verrast en het zorgde ook voor onrust en weerstand onder de inwoners.
Op basis van het gewijzigde beleidskader heeft de gemeente zoals gezegd één aanvraag vergund en vier andere afgewezen.
De rechtelijke toets
Zowel rechtbank als Afdeling oordelen dat de inhoudelijke toetsing aan het Beleidskader niet voor alle aanvragen op een gelijke wijze is verlopen. Er is in die zin sprake van de schijn dat Zonnepark De Bergen is bevoordeeld. Verschillende omstandigheden worden hiervoor aangevoerd.
De beleidswijziging van 28 februari 2019 is niet aan Zonnepark De Bergen tegengeworpen. Bij de andere vergunningaanvragen is dat wél gebeurd.
In de besluiten over de afgewezen vergunningaanvragen is aandacht besteed aan de maatschappelijke weerstand tegen de projecten, terwijl dat bij de aanvraag van Zonnepark De Bergen niet kenbaar is gebeurd.
Onduidelijk is hoe de toetsing aan enkele criteria bij de vergunningaanvraag van Zonnepark De Bergen zich verhoudt tot de in het beleidskader opgenomen principes en uitgangspunten. Er is geen juiste uitleg gegeven aan het criterium “grote afnemer in de nabijheid”. Ook heeft het college van B en W veel waarde gehecht aan de ligging van het bewuste zonnepark, terwijl uit het beleidskader juist niet blijkt dat de locatie een van de belangrijkste beoordelingspunten is.
Verder geeft de Afdeling aan dat Zonnepark De Bergen beter is beoordeeld dan andere projecten voor wat betreft het criterium van maatschappelijke meerwaarde. Deze maatschappelijke meerwaarde bestaat volgens het beleid uit de aspecten “meervoudig ruimtegebruik”, “bijdrage energietransitie” en “sociale participatie”. Het college van B en W heeft daarentegen doorslaggevende betekenis toegekend aan het (betwiste) draagvlak voor het zonnepark onder de inwoners. Het hebben van draagvlak onder de inwoners is op zichzelf volgens het beleidskader geen criterium aldus de Afdeling. Daar komt bij dat bij de andere aanvragen door de gemeente ruim aandacht is besteed aan verschillende aspecten van de maatschappelijke meerwaarde maar zijn deze aspecten echter zonder deugdelijke motivering niet zwaarwegend geacht.
De Afdeling komt tot het oordeel dat de aanvragen niet op een gelijke wijze zijn beoordeeld en dat deze wijze van toetsing in strijd is met het beginsel van fair play oftewel het verbod op vooringenomenheid, van artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht. De gemeente had alle aanvragen objectief en op een gelijke wijze moeten beoordelen en mag daarbij geen partij bevoordelen.
Conclusie
Het beginsel van fair play speelt een rol bij het verdelen van de beperkt beschikbare exploitatieruimte voor het plaatsen van zonneparken. Wat geen fair play is blijkt uit de besproken zaken. Wat wél een voldoende objectieve en gelijke wijze is van het beoordelen van meerdere met elkaar concurrerende aanvragen voor een vergunning voor een zonnepark, is moeilijker te bepalen.
In ieder geval, de toetsing is vormvrij maar moet wel vooraf duidelijk zijn en consequent worden toegepast. Binnen de beleidskaders mag een puntensysteem worden gehanteerd en ook een relatieve score is toegestaan. En verder moet uiteraard de toetsing van energieprojecten aan criteria wel terug te voeren zijn naar vastgesteld en bekendgemaakt beleid.
Voor de uitspraken zie: ECLI:NL:RVS:2022:437 en ECLI:NL:RVS:2022:442
